L’Anac, Autorità Nazionale Anticorruzione, ha pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 186 del 12 agosto 2015, la Determinazione n. 9 del 22 luglio 2015, con le Linee guida per l’affidamento del servizio di vigilanza privata.
Il documento in questione è stato adottato all’esito di una consultazione pubblica e di un apposito tavolo tecnico, al quale hanno preso parte anche le associazioni di categoria aderenti a FederSicurezza, aperti a seguito delle numerose segnalazioni pervenute dalla Prefettura di Roma in relazione agli appalti indetti per l’affidamento dei servizi di vigilanza privata.
Le criticità segnalate riguardavano, in particolare:
Le Linee guida, dopo aver ripercorso l’inquadramento normativo dell’attività di vigilanza privata, si occupano in primo luogo di censurare espressamente la prassi dell’affidamento, da parte delle stazioni appaltanti, di servizi di portierato, global service e servizi integrati al posto della vigilanza privata.
Secondo l’Anac, in particolare, le caratteristiche che contraddistinguono la vigilanza privata dai servizi fiduciari (quali la licenza prefettizia e l’esercizio di poteri di intervento diretto per la difesa dell’immobile) rendono la prima non assimilabile e non sostituibile dai secondi, anche in ragione della diversità delle prestazioni di cui si compongono tali servizi. Il servizio di vigilanza privata deve essere svolto solo dalle guardie giurate, escludendo quindi ogni possibilità di un diverso affidamento. Le società di portierato, global service e servizi integrati, pur iscritte alla Camera di Commercio, possono invece svolgere esclusivamente le attività indicate nel proprio oggetto sociale, in quanto operanti senza le autorizzazioni e i controlli ai quali sono soggetti gli istituti di vigilanza.
Quanto alla prassi delle stazioni appaltanti di aggregare frequentemente attività eterogenee in un’unica procedura, con la conseguente confusione tra i servizi per i quali è previsto il possesso della licenza ex art. 134 Tulps e il rispetto dei contratti di settore dagli altri, l’Anac, fermo restando l’onere per le stesse di indicare e verificare che i servizi di vigilanza privata non vengano svolti senza la necessaria autorizzazione, osserva che le stazioni appaltanti, nell’impostazione della gara, devono valutare l’opportunità di suddividere l’affidamento dei servizi in più lotti funzionali, caratterizzati da attività omogenee per natura e per requisiti richiesti, di cui almeno uno dovrebbe riguardare il servizio di vigilanza privata. In caso di servizi da svolgere presso vasti complessi immobiliari (aeroporti, stazioni, fiere), la suddivisione potrebbe riguardare anche l’estensione geografica.
Per quanto riguarda invece i ribassi eccessivi nella presentazione delle offerte, tre sono i fattori che, in base alle segnalazioni ricevute, rappresentano la causa del fenomeno: partecipazione alle gare di agenzie di affari ex art. 115 Tulps; partecipazione alle gare di soggetti senza licenza ex art. 134 Tulps; affidamento secondo il criterio del prezzo più basso.
Quanto al primo punto, pollice verso dell’Anac per la prassi di invitare alle procedure per l’affidamento del servizio di vigilanza privata non gli istituti di cui all’art. 134 Tulps ma le società intermediarie, agenzie di affari ex art. 115, che individuano solo successivamente gli istituti a cui affidare materialmente il servizio, costituendo tale prassi una delega di funzioni pubblicistiche ad un soggetto non autorizzato, in contrasto con la normativa di settore.
Quanto al secondo, l’Anac chiarisce che il possesso della licenza prefettizia ex art. 134 Tulps costituisce requisito di partecipazione alle gare pubbliche per l’affidamento dei servizi di vigilanza privata, mentre il conseguimento dell’estensione territoriale o ad altre attività, ex art. 257, comma 5, del Regolamento di esecuzione, costituisce una condizione di stipulazione del contratto, successivamente all’aggiudicazione. In altre parole, per assicurare un’effettiva concorrenza nel mercato della vigilanza privata, e nel rispetto del favor partecipationis, il concorrente in possesso di licenza ex art. 134 per un determinato territorio provinciale può comunque partecipare ad una gara per l’affidamento di servizi da espletarsi in altri territori, a patto che l’istanza di estensione territoriale sia stata presentata entro il termine per la domanda di partecipazione, e che la relativa autorizzazione pervenga prima della stipula del contratto.
Infine, con riferimento ai criteri di aggiudicazione, l’Anac osserva che la scelta tra prezzo più basso e offerta economicamente più vantaggiosa è rimessa esclusivamente alla stazione appaltante, sia pur, ex art. 81, comma 2, del dlgs 163/2006, ancorata alle caratteristiche dell’oggetto del contratto e motivata di conseguenza. In sostanza, secondo l’Anac, l’OEPV è preferibile quando il progetto tecnico acquista una sua valenza nell’ambito dell’offerta e il servizio può essere differenziato da un punto di vista qualitativo, mentre il prezzo più basso è preferibile quando il servizio è altamente standardizzato per le sue caratteristiche o per la stringente regolamentazione. A prescindere dal criterio prescelto, è necessario che la documentazione di gara suddivida l’importo globale trai vari servizi, sia ai fini della formulazione dell’offerta che per la corretta quantificazione dei requisiti di partecipazione connessi al fatturato aziendale, da motivare adeguatamente negli atti di gara.
In ogni caso, per evitare che la concorrenza sul prezzo si traduca in offerte economiche tali da compromette la qualità delle prestazioni e le condizioni di lavoro e sicurezza dei lavoratori, è necessario che, ai sensi degli art. 86 e ss. del dlgs 163/2006, le stazioni appaltanti effettuino la verifica di congruità dell’offerta, valutando, in particolare, se il prezzo offerto sia idoneo a garantire il rispetto di tutti i costi attinenti al servizio previsto nel capitolato tecnico, tra cui il costo del lavoro, in ordine al quale non si potranno presentare offerte al ribasso e, soprattutto, non sono ammesse giustificazioni in relazione ai trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge e dai contratti collettivi. A tal fine un utile parametro di riferimento è rappresentato dalle tabelle ministeriali sul costo medio del lavoro, che però, chiarisce l’Anac, assumono una funzione indicativa ma non un parametro assoluto e inderogabile, suscettibile di scostamento in relazione a valutazioni statistiche e analisi aziendali che evidenziano un’organizzazione in grado di giustificare la sostenibilità di costi inferiori.
Da ultimo, l’Anac si è pronunciata anche con riguardo ai cambi di appalto e alla c.d. “clausola sociale”, detta anche di assorbimento del personale impiegato dal precedente aggiudicatario, che opera in caso di cessazione dell’appalto e subentro di nuove imprese appaltatrici, e che risponde all’esigenza di assicurare continuità del servizio e dell’occupazione in ipotesi di discontinuità dell’affidatario. Tale clausola non va intesa come obbligo di totale riassorbimento dei lavoratori del pregresso appalto, e non configura un automatismo assoluto. Al contrario, la clausola va interpretata come cogente a condizione che il riassorbimento sia armonizzabile con l’organizzazione dell’impresa subentrante e con le esigenze tecnico-organizzative e di manodopera previste nel nuovo contratto, in modo da non attribuirle un effetto escludente.
Con specifico riferimento alla vigilanza privata, rispetto alla quale il CCNL di settore prevede un’apposita disciplina in materia di cambio d’appalto, l’Anac chiarisce che la documentazione di gara deve contenere in maniera chiara ed espressa la clausola sociale, quale modalità di esecuzione dell’appalto, e prevedere l’indicazione del personale che attualmente svolge il servizio (specificando livello, comprensivo di scatti di anzianità, e retribuzione corrisposta al lavoratore), così che il concorrente sia in grado di conoscere, prima della presentazione dell’offerta, gli oneri che la partecipazione alla gara comporta. Dopo l’aggiudicazione, in caso di subentro di altro istituto di vigilanza, trova applicazione la disciplina di cui agli artt. 24-27 del CCNL.
Il mancato rispetto della clausola sociale, costituendo modalità di esecuzione del contratto, potrà essere valutato dalla stazione appaltante di volta in volta, per verificare se l’appaltatore abbia commesso grave negligenza o malafede nell’esecuzione del contratto.
In allegato il testo integrale delle Linee Guida Anac per l’affidamento del servizio di vigilanza privata.
A.G.
